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DESDE ESPAÑA: LA COMPRA PÚBLICA DE INNOVACIÓN

DESDE ESPAÑA: LA COMPRA PÚBLICA DE INNOVACIÓN

“La compra pública tradicional está en un momento de cambio sustancial. La compra pública de innovación para satisfacer problemas a los que no existe una solución comercializada e incorporar mejoras técnicas importantes es la nueva tendencia”.

Hasta ahora eran los operadores económicos los que determinaban cuál era la solución a las necesidades que la gestión pública ofrece. Ahora el nuevo modelo pone a los operadores económicos en agentes activos que colaboran en la definición de las soluciones para los problemas actuales.

La innovación consiste en encontrar nuevas y mejores maneras de hacer las cosas.

Innovación significa desarrollar un producto, servicio o proceso nuevo, o significativamente mejorado, incluyendo –con carácter no limitativo- los procesos de producción o construcción, un nuevo método de comercialización, o una nueva forma de organización de las prácticas empresariales, con el objetivo de solucionar retos sociales.

La compra pública de innovación pretende salvar el vacío existente entre los procesos y la tecnología de vanguardia y los clientes o usuarios del sector público que pueden beneficiarse de ellos. El riesgo, los costes, la colaboración y el compartir los beneficios son todos elementos importantes en una compra pública de innovación.

La demanda temprana

Para movilizar al mercado es necesario conocer cuál es el estado de evolución de éste en cuanto a las necesidades que se pretenden satisfacer.

Así pues, la entidad pública que desee beneficiarse de las ventajas de una compra de tecnología innovadora, tendrá que realizar necesariamente una demanda temprana, lo que le obligará a: Planificar sus necesidades con suficiente antelación, conocer la oferta relacionada con ese tipo de necesidades en cuanto a: tipo de soluciones no sólo actuales sino también previstas, ya que las necesidades no están cubiertas en el mercado,  empresas involucradas, conocer las tecnologías susceptibles de aportar valor y su posible evolución y coste ().

La definición del objeto a través de la necesidad. Las consultas al mercado

El principal problema de la contratación pública es la indefinición del objeto del contrato. Ello se agudiza aún más en el campo de la innovación.

En Europa se han regulado y proliferan ahora las consultas al mercado como herramienta para solventar este gran déficit que generaba grandes modificaciones del contrato y enormes bajas económicas que conllevaban la adjudicación a precios irreales. Y es que la clave es una adecuada definición de la necesidad que se persigue y del objeto del contrato.

Así, ahora se prevé que antes de iniciar un procedimiento de contratación, los poderes adjudicadores podrán realizar consultas del mercado con vistas a preparar la contratación e informar a los operadores económicos acerca de sus planes y sus requisitos de contratación. Para ello, los poderes adjudicadores podrán, por ejemplo, solicitar o aceptar el asesoramiento de expertos o autoridades independientes o de participantes en el mercado, que podrá utilizarse en la planificación y el desarrollo del procedimiento de contratación, siempre que dicho asesoramiento no tenga por efecto falsear la competencia y no dé lugar a vulneraciones de los principios de no discriminación y transparencia.

La Ley no impone un modelo único de consulta. Existe libertad por parte del órgano de contratación en la realización de estas operaciones pre contractuales.

Desde reuniones, visitas de personas, entidades o empresas sin un procedimiento reglado, hasta workshops, talleres, o un procedimiento organizado al efecto.

Esta última de las posibilidades, organizar una consulta preliminar abierta al público y publicitada convenientemente está siendo lo más habitual.

No debe olvidarse en este sentido que los principios rectores son transversales y que, aunque no estemos en la fase de adjudicación del contrato no podemos vulnerar éstos.

Lo recomendable es preparar cuanto menos dos documentos: el documento que rija la consulta preliminar y el documento de necesidades.

El documento que rija la consulta preliminar debe de fijar las reglas esenciales de la consulta preliminar sin perjuicio de que con respeto a los principios rectores de la contratación pública pueda innovarse durante el procedimiento a la vista del desarrollo de la consulta.

Por su parte, el documento de necesidades debe recoger con el mayor detalle posible qué problemáticas tiene la entidad, que objeto perseguiría con el futuro contrato y dónde están las dificultades que el órgano de contratación encuentra para no poder preparar autónomamente su condicionado.

La Guía para autoridades públicas sobre la Contratación Pública de Innovación, editada por la Comisión Europea caracteriza distintas fases del proceso de consultas preliminares. Una primera fase decidiendo el ámbito de la consulta, identificando las necesidades de los destinatarios del contrato, el procedimiento de contratación a seguir, y analizar a qué niveles dirigir la consulta (fabricantes, proveedores de servicios, subcontratistas, integradores de sistemas, investigadores, tercer sector, etc.). Una vez decidido el ámbito propone elegir el formato y el plan más eficiente para implicar a los proveedores, valorando usar encuestas, cuestionarios, formularios escritos, entrevistas presenciales, reuniones telefónicas u online, jornadas y presentaciones de proveedores, indicando con claridad los plazos y los recursos necesarios para que la consulta funcione y preparando los documentos que deben distribuirse como parte de la consulta, por ejemplo, un documento informativo. Luego, se publicaría un anuncio de información previa, publicitando la consulta en webs de interés de la industria, y notificando directamente a los proveedores siempre que sea posible. Sugiere conservar un archivo de todo contacto y estar preparado para hacer el seguimiento con todos los que respondan a la consulta. Finalmente, se prepararía un resumen de los resultados y de sus implicaciones para el procedimiento de contratación. La guía pone, además, el acento en una cuestión importante, la confidencialidad de cualquier información facilitada por los participantes.

Hasta ahora existía una percepción negativa de la participación previa de los operadores económicos en el proceso de contratación. La participación en el diseño del contrato solía conllevar la exclusión de la ulterior licitación. Ahora ello ha cambiado. Cuando un candidato o licitador, o una empresa vinculada a un candidato o a un licitador, haya asesorado al poder adjudicador, sea o no en el contexto de una consulta de mercado, o haya participado de algún otro modo en la preparación del procedimiento de contratación, el poder adjudicador tomará las medidas adecuadas para garantizar que la participación de ese candidato o licitador no falsee la competencia. Estas medidas incluirán la comunicación a los demás candidatos y licitadores de la información pertinente intercambiada en el marco de la participación del candidato o licitador en la preparación del procedimiento de contratación, o como resultado de ella, y el establecimiento de plazos adecuados para la recepción de las ofertas. El candidato o el licitador en cuestión solo será excluido del procedimiento cuando no haya otro medio de garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de trato.

¡No me subvenciones cómprame!

Las subvenciones a la innovación son necesarias, pero no suficientes. No en vano esta forma de fomento de la I+D se ha demostrado fallida. Grandes sumas de dinero perdidas en investigaciones fracasadas. La compra pública de innovación actúa como herramienta potenciadora del mercado pues tras la compra hay una demanda real y efectiva donde tanto el comprador público como el operador económico tienen una demanda concreta. Una demanda que una vez solucionada sirve para otros muchos poderes adjudicadores.

En definitiva, el hecho de tener un “primer cliente” que actúa como catalizador lanzadera estimula al mercado y genera un aumento de la demanda en el sector público y privado.

Las compras conjuntas

 Los procesos de compra pública de innovación a menudo son complejos. La unión de licitadoras con objetivos comunes anima al mercado pues genera una demanda inicial superior y distribuye riesgos y beneficios entre el grupo de compradores.

Así, se favorece generar mayores incentivos para las empresas restando incertidumbre a su comercialización y favoreciendo la realización de un esfuerzo superior que si el cliente es único.

Pero especialmente cabe destacar que la tecnología resultante será usada por varios poderes adjudicadores y ayudará a reducir el riesgo de tecnologías no probadas y a compartir sus evoluciones en función del uso por varias entidades públicas, interactuando e intercambiando experiencias de utilización, formación, mantenimiento y actualización.

Por otra parte, en multiplicidad de subvenciones a operadores públicos se viene exigiendo la constitución de estos grupos de licitadores de diversos estados para garantizar un crecimiento internacional armónico.

La contratación conjunta puede adoptar múltiples formas, que van desde la contratación coordinada mediante la preparación de especificaciones técnicas comunes para las obras, suministros o servicios que vayan a ser contratados por una serie de poderes adjudicadores, siguiendo cada uno de ellos un procedimiento de contratación independiente, hasta aquellas situaciones en que los poderes adjudicadores interesados sigan conjuntamente un procedimiento de contratación, bien mediante una actuación conjunta, bien confiando a un poder adjudicador la gestión del procedimiento de contratación en nombre de todos los poderes adjudicadores.

Los niveles TRL y la elección del procedimiento de contratación

Para conocer que grado de innovación tiene la contratación que vamos a realizar es recomendable apoyarse en los niveles de madurez de la tecnología (TRLs o Technology Readiness Levels).

Estos son los niveles TRL:  Nivel 1 – Investigación básica: los principios elementales son observados y referidos; Nivel 2 – Investigación aplicada: se formula el concepto de la tecnología y/ o su aplicación; Nivel 3 – Función crítica, prueba y establecimiento del concepto; Nivel 4 – Análisis de laboratorio del prototipo o del proceso; Nivel 5 -Análisis de laboratorio del sistema integrado; Nivel 6 – Verificación del sistema prototipo; Nivel 7 – Demostración del sistema piloto  integrado; Nivel 8 – El sistema incorpora el diseño comercial; Nivel 9 – El sistema está listo para su uso a escala completa; Nivel posterior al 9 – Introducción al mercado.

Se considera Investigación del nivel 1 al 4, Desarrollo del 5 al 6, e Innovación del 7 al 9. Ello va a hacer que la regulación europea haya excluido de la normativa ordinaria de contratación pública a la I+D de forma que solo aquello que tiene consideración de Innovación se rige por los procedimientos ordinarios.

La elección del procedimiento de contratación va a depender de determinados factores. Especialmente, el nivel de conocimiento del mercado, el porcentaje de trabajos de I+D, la posibilidad o no de determinar las prescripciones técnicas. La necesidad o no de adquisición de la solución a escala comercial (es decir, más allá de un prototipo), el número de potenciales proveedores y estructura del mercado, y el plazo y recursos disponibles para la contratación.

La contratación pública precomercial

La compra pública precomercial abarca la contratación de servicios de I+D.

Pretende cubrir actividades como la exploración y el diseño de soluciones, la creación de prototipos o la fabricación original de un volumen limitado de primeros productos o servicios a modo de serie de prueba. La fabricación original de un primer producto o servicio puede incluir su producción o suministro en cantidad limitada con objeto de tener en cuenta los resultados de las pruebas en la práctica y de demostrar que el producto o servicio se presta a la producción en gran escala o suministro satisfaciendo normas aceptables de calidad. La I+D no incluye actividades de desarrollo comercial como la producción o el suministro a gran escala para determinar la viabilidad comercial o recuperar los gastos de I+D, la integración o la adaptación y los ajustes y las mejoras añadidos a productos o procesos existentes.

No obstante, la exclusión de las reglas generales de adjudicación de los contratos públicos, sí se exige garantizar los principios de transparencia, igualdad de trato, y competencia.

Habitualmente existen una serie de pagos por fases (exploración soluciones, generación de prototipos, pruebas: fase final).

En algunos casos es posible contratar de forma directa (procedimiento negociado sin publicidad el resultado, en los casos en que lo adquirido lo sea para investigación, experimentación, estudio o desarrollo, sin que sea posible que ello se produzca para la producción en serie o recuperar costes de la l+D.

Lo relevante es establecer en el contrato las cláusulas de gestión de la propiedad intelectual. Estos derechos deben garantizar al comprador las mejores condiciones para la plena utilización del objeto por él mismo y por quien él determine, así como la posibilidad de realizar modificaciones, por sí mismo o por terceros, y la de diversificar suministros futuros, si así conviniera. Dado que en este tipo de contrato debe existir compartición de riesgos y beneficios toma especial importancia la gestión de los royalties y el control de su gestión. Ello se viene traduciendo en una participación en los beneficios que suele rondar el 0,10% hasta el 20% respecto de los productos o servicios comercializados, así como una serie de condicionantes para el uso por el poder adjudicador y unas obligaciones de comercialización en plazo por el adjudicatario.

La Asociación para la innovación

Resumidamente, el nuevo procedimiento de asociación para la Innovación que está siendo actualmente implantado en Europa mezclaría la compra pública precomercial con la adquisición de la solución obtenida. Ello, como hemos visto, no es posible en la compra pública precomercial donde lo que se adquieren son servicios de investigación. Se trata tanto de investigar, desarrollar, y contratar a escala comercial nuevos productos y servicios. La asociación para la innovación permite la adjudicación de un contrato por fases cubriendo todas las etapas desde la I+D hasta la contratación de un volumen comercial de productos o servicios terminados, con la participación de uno o más operadores económicos en cada fase.

En definitiva, la asociación para la innovación tendrá como finalidad el desarrollo de productos, servicios u obras innovadores y la compra ulterior de los suministros, servicios u obras resultantes, siempre que correspondan a los niveles de rendimiento y a los costes máximos acordados entre los poderes adjudicadores y los participantes.

El poder adjudicador podrá decidir crear la asociación para la innovación con uno o varios socios que efectúen por separado actividades de investigación y desarrollo. La asociación para la innovación se estructurará en fases sucesivas siguiendo la secuencia de las etapas del proceso de investigación e innovación, que podrá incluir la fabricación de los productos, la prestación de los servicios o la realización de las obras.

La asociación para la innovación fijará unos objetivos intermedios que deberán alcanzar los socios y proveerá el pago de la retribución en plazos adecuados. Sobre la base de esos objetivos, el poder adjudicador podrá decidir, al final de cada fase, rescindir la asociación para la innovación o, en el caso de una asociación para la innovación con varios socios, reducir el número de socios mediante la rescisión de los contratos individuales, siempre que el poder adjudicador haya indicado en los pliegos de la contratación que puede hacer uso de estas posibilidades y las condiciones en que puede hacerlo. Salvo que se disponga de otro modo en el presente artículo, los poderes adjudicadores negociarán con los licitadores las ofertas iniciales y todas las ofertas ulteriores presentadas por estos, excepto la oferta definitiva, con el fin de mejorar su contenido.

Los procedimientos “ordinarios” para la contratación de Innovación

Para los casos en que existe una escasa proporción de I+D y lo que se pretende es contratar la innovación o, en definitiva, el producto o servicio final estamos ante lo que se viene denominando compra pública de tecnología innovadora. El bien no existe, pero puede desarrollarse en tiempo razonable. En definitiva, la compra Pública de innovación se emplea cuando los retos pueden ser abordados mediante soluciones innovadoras que casi están o ya están disponibles en el mercado, en pequeñas cantidades, y que no requieren nueva Investigación y Desarrollo (I+D).

La contratación se produce por procedimientos ordinarios, si bien a menudo complejos, como el diálogo competitivo, la licitación con negociación o los procedimientos restringidos o abiertos.

Ello generará la posibilidad de disponer de la solución en un tiempo breve – mucho menor que si llevamos a cabo una compra pública precomercial –.

Para determinar qué procedimiento utilizar se suele atender a la capacidad del poder adjudicador de definir con suficiente detalle el objeto y prescripciones técnicas necesarias. Cuando no es posible definirlas la normativa europea prevé la posibilidad de utilizar un procedimiento denominado “dialogo competitivo” donde las empresas licitadoras participan directamente en la definición de las mismas tras un proceso de negociación.

Conclusiones

Existe un cambio de modelo en Europa que tiende a la promoción de la innovación como motor económico y como solución a la precariedad de la contratación ordinaria. Los problemas y necesidades de la sociedad actual requieren formas de contratar distintas por las entidades públicas.

La compra pública de innovación contribuye a generar este cambio de modelo. Ya sea a través de fórmulas exentas de una gran tramitación burocrática, como la compra pública precomercial, o de nuevos procedimientos que permiten no solo contratar el diseño y solución a los problemas y necesidades sino su adquisición, como la asociación para la innovación.

Sin embargo, si se lleva a cabo labores para poner de manifiesto la demanda temprana, se trabaja en la definición de la necesidad y del objeto, especialmente con consultas al mercado, puede adquirirse la innovación sin procedimientos complejos. A menudo, la tramitación de un dialogo competitivo o de una asociación para la innovación lleva más de un año con la consiguiente demora de la adquisición de la solución ulterior. Con una buena llevanza de las consultas preliminares se consigue acudir a procedimientos rápidos ordinarios y se favorece una competencia más justa [L]

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Artículo redactado por Dr. Francisco Javier Vázquez Matilla
Abogado. Experto del grupo de expertos en contratación pública de la Comisión Europea

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